城市的高速發(fā)展，帶來了眾多城市管理難題，讓城市管理者苦尋良策，而“數(shù)字城管”系統(tǒng)的適時(shí)出現(xiàn)，為城市管理帶來強(qiáng)力的技術(shù)手段支持，也已經(jīng)有越來越多的城市進(jìn)入“數(shù)字城管”時(shí)期。本文即介紹“數(shù)字城管”的應(yīng)用需求、市場及技術(shù)現(xiàn)狀。

“數(shù)字化城市管理”的概念和現(xiàn)狀
    目前，現(xiàn)代城市已向智能型城市轉(zhuǎn)變與發(fā)展。所謂“智能城市”，就是指高度信息化和全面網(wǎng)絡(luò)化的城市?！爸悄艹鞘小钡闹饕卣魇浅蔀樾畔⒘魍ā⒐芾砗头?wù)的中心，這個(gè)特征正是城市管理的結(jié)果。人口、物質(zhì)、資本、文化、空間以及活動等的高度密集，如果政府沒有對城市進(jìn)行規(guī)劃與計(jì)劃、組織與指揮、控制與協(xié)調(diào)以及統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督，將很難發(fā)揮作用，也就不可能為城市帶來高效率與高效益的發(fā)展，城市也更不可能發(fā)揮自己在政治經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及軍事等方面的多種功能。而規(guī)劃與計(jì)劃、組織與指揮、控制與協(xié)調(diào)以及統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督正是人們通常提到的城市管理職能。

1.城市管理發(fā)展模式
多頭分散管理模式
    城市管理職能部門分散行使職能。如規(guī)劃局管規(guī)劃，市政管理局管市政，環(huán)衛(wèi)管理局管環(huán)境衛(wèi)生，園林管理局管園林綠化。其特點(diǎn)是：城市管理職能過度分散，難以形成“綜合管理”的拳頭；同時(shí)，幾個(gè)部門在經(jīng)費(fèi)分配、業(yè)務(wù)分工上也時(shí)有扯皮現(xiàn)象。

建管合一、直接管理模式
    這種模式將城市規(guī)劃職能同城市建設(shè)與管理分離，突出“規(guī)劃領(lǐng)先”的原則。在實(shí)踐中，該模式仍然把城市建設(shè)作為側(cè)重點(diǎn)，而相關(guān)的城市管理職能并未引起足夠的重視，“重建輕管”問題依然十分突出。城市管理機(jī)構(gòu)的地位低下，在職能上從屬于建設(shè)部門，難以對城市建設(shè)形成有效的制約和牽制。

建管分開、直接管理模式
    市政府成立城市（市政）管理委員會，下設(shè)辦公室作為行政實(shí)體單位，各區(qū)設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，直接管理城市市政、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生等具體工作，建立直屬的監(jiān)察隊(duì)伍實(shí)施監(jiān)察、執(zhí)法工作。這種模式形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理職能分離，解決以往城市中普遍存在的“輕規(guī)劃、重建設(shè)、輕管理”的問題，提高了城市管理的效率。

監(jiān)督、管理功能分離與協(xié)作模式
    城市管理從“決策” 、“監(jiān)督”、“管理”一條龍管理模式向監(jiān)督、管理功能分離與協(xié)助模式轉(zhuǎn)變。設(shè)置城市管理監(jiān)督中心，側(cè)重政策研究、監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)管理、規(guī)范執(zhí)法，具體行政行為由專業(yè)職能部門實(shí)施。設(shè)置城市管理綜合執(zhí)法局，將國土、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、市政、工商等分散多頭執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐患揖C合執(zhí)法。該模式改變了政府管理方式，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。[nextpage]

2.“狹義城管”和“泛城管”
    目前城市管理有“狹義城管”和“泛城管”兩種概念?！蔼M義城管”是指由城市管理局和執(zhí)法局等城管部門負(fù)責(zé)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)的管理，范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等方面。“泛城管”是指由城市多個(gè)政府行政管理部門行使的涉及城市日常運(yùn)行的各個(gè)方面的綜合管理職能，范圍包括公安治安、交警指揮、城管執(zhí)法、市政建設(shè)、消防安全、環(huán)境保護(hù)、工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、水利三防、公共交通等多個(gè)方面。

3.“數(shù)字城市”與“數(shù)字城管”
    首先介紹什么是“數(shù)字城市”。“數(shù)字城市”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，可以從多個(gè)角度來理解。從本質(zhì)上講，“數(shù)字城市”就是城市信息化，就是要通過綜合運(yùn)用IT及相關(guān)技術(shù)來提升城市的功能，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務(wù)的能力和效率，為政府、企業(yè)和公眾提供高效率、低成本、高質(zhì)量的信息服務(wù)和決策支持。從應(yīng)用角度來說，“數(shù)字城市”可以涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理、服務(wù)的各個(gè)方面，我們經(jīng)常提到的“電子商務(wù)”、“電子政務(wù)”、“數(shù)字化城管”、“城市應(yīng)急平臺”、“科技強(qiáng)警”、“平安城市”、“智能交通”、“智能建筑”、“數(shù)字社區(qū)”、“數(shù)字家庭”等都是“數(shù)字城市”的組成部分。從技術(shù)角度來說，“數(shù)字城市”可以是當(dāng)今“數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)”的綜合試驗(yàn)場，無論是傳統(tǒng)的“通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)”、“計(jì)算機(jī)技術(shù)”、“信息安全技術(shù)”、“視頻圖像技術(shù)”、“地理信息技術(shù)”還是尖端的“智能分析和控制技術(shù)”、“衛(wèi)星遙感和定位技術(shù)”都會在“數(shù)字城市”的建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

    那么，什么是“數(shù)字城管”？與城市管理相對應(yīng)，“數(shù)字城管”目前也有“泛數(shù)字城管” 和“數(shù)字城管”兩個(gè)概念?！胺簲?shù)字城管”其實(shí)就是上面談到“數(shù)字城市”?！皵?shù)字城管”其實(shí)是“數(shù)字城市”的一個(gè)子集，是指由建設(shè)部牽頭，由各城市的城管局、市政局或執(zhí)法局等市政城管部門具體負(fù)責(zé)，采用網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)，以針對城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)等范圍進(jìn)行綜合管理和綜合執(zhí)法為核心的數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對城市的精細(xì)化、科學(xué)化和一體化管理。本文主要探討的是后者，其范圍可用圖1來表示。

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4.“數(shù)字城管”的發(fā)展現(xiàn)狀
    我國目前主要由建設(shè)部推進(jìn)“數(shù)字化城市管理”。具體推進(jìn)工作計(jì)劃是2005-2007年在全國51個(gè)城市分三批進(jìn)行“數(shù)字城市”試點(diǎn)工作，2008年完成試點(diǎn)城市系統(tǒng)建設(shè)并通過驗(yàn)收，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行“數(shù)字化城市管理”新模式的推廣。建設(shè)部主導(dǎo)的數(shù)字城市試點(diǎn)工作是從2005年7月份開始的，一共選了三批51個(gè)城市（區(qū)），具體試點(diǎn)城市如下：

    ·第一批試點(diǎn)：北京朝陽區(qū)、南京鼓樓區(qū)、杭州、深圳、成都、煙臺、武漢、上海長寧區(qū)和盧灣區(qū)、揚(yáng)州等10個(gè)城市（區(qū)）；

    ·第二批試點(diǎn)：天津河西區(qū)和大綱區(qū)、重慶高新區(qū)、杭州、鄭州、南寧、昆明、石家莊、邯鄲、常州、無錫、嘉興、安寧、臺州、諸暨、長治、晉城等17個(gè)城市（區(qū)）；

    ·第三批試點(diǎn)：廣州、哈爾濱、沈陽鐵西區(qū)、重慶萬州區(qū)、合肥、長沙、 廈門市、?？谑小豸斈君R、青島、寶雞、蕪湖、銅陵、張家港、昆山、松原、白山、琿春、吳江、臨忻、黃山、淮北、興平、白銀等24個(gè)城市（區(qū)）。

“數(shù)字城管”的技術(shù)和應(yīng)用
1.“數(shù)字城管”的新模式
    建設(shè)部主導(dǎo)推進(jìn)的“數(shù)字城市”試點(diǎn)工作，采用的是“數(shù)字化城市管理”新模式，即綜合應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息化技術(shù)等數(shù)字技術(shù)，通過建立城市管理信息系統(tǒng)和創(chuàng)建新的城市管理體制，采用“萬米單元網(wǎng)格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”等新方法而形成的城市管理運(yùn)行的新架構(gòu)?！皵?shù)字城管”新模式主要包括三個(gè)方面。

    一是城市管理采用監(jiān)督和管理相分離的機(jī)制，建立兩個(gè)“軸心”的城市管理體制，一個(gè)城市管理監(jiān)督中心和一個(gè)城市管理指揮中心，如圖2。

根據(jù)不同城市的特點(diǎn)，特大城市采用市級設(shè)立一個(gè)監(jiān)督指揮中心，在各城區(qū)分設(shè)“監(jiān)督中心”和“指揮中心”，實(shí)行“統(tǒng)一接納，統(tǒng)一派遣，區(qū)級受理”的模式；大中城市在市級分設(shè)“監(jiān)督中心”和“指揮中心”管理機(jī)構(gòu)，區(qū)級設(shè)立指揮監(jiān)督中心，實(shí)行“統(tǒng)一接納，分別派遣，區(qū)級受理”的模式；小城市和特大城市的區(qū)可以只設(shè)立一級的“監(jiān)督中心”和“指揮中心”，實(shí)行“統(tǒng)一接納、分別派遣、統(tǒng)一受理”的模式。監(jiān)督中心和指揮中心各司其職、相互制約。具體運(yùn)作流程是：城市管理巡察員發(fā)現(xiàn)問題，即利用配有輸入網(wǎng)格地圖的“移動城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務(wù)專號，向城市管理監(jiān)督中心報(bào)告；監(jiān)督中心即行審核、甄別、立案，并將有關(guān)案卷轉(zhuǎn)到城市管理指揮中心；指揮中心即派遣有關(guān)專業(yè)人員現(xiàn)場處理，完成后再通過系統(tǒng)上報(bào)指揮中心，隨之反饋給監(jiān)督中心進(jìn)行實(shí)地核查，直至合格結(jié)案。[nextpage]

    二是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，把管理區(qū)域劃分為若干個(gè)一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個(gè)網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進(jìn)行全時(shí)段監(jiān)控。

    三是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進(jìn)行地理編碼，并按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過信息平臺進(jìn)行分類管理。

2.技術(shù)和應(yīng)用分析
城市管理網(wǎng)格技術(shù)
    城市管理中的網(wǎng)格技術(shù)，就是運(yùn)用“萬米單元網(wǎng)格管理法”，將所轄區(qū)域劃分成若干個(gè)網(wǎng)絡(luò)狀單元，由城市管理巡察員對所分管的網(wǎng)格實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控，從而對管理空間實(shí)現(xiàn)分層、分級、全區(qū)域管理的方法。城市管理網(wǎng)格化是城市管理的一種創(chuàng)新模式，通過GIS、GPS、RS等信息管理系統(tǒng)的運(yùn)用和事件、部件處理優(yōu)先權(quán)的合理安排，實(shí)現(xiàn)了城市管理在空間和時(shí)間軸上的精確定位。例如在事件的處理上，以塊為主，條條協(xié)助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協(xié)同。這兩者職責(zé)分明，無法推諉。在城市地理空間上實(shí)行網(wǎng)格化劃分、專業(yè)人員巡視管理，信息的采集、反饋很準(zhǔn)確，責(zé)任到人，定位準(zhǔn)確。在時(shí)間上實(shí)行流程化管理，定人、定時(shí)、定量，記錄在案，無效返工，做不好通報(bào)批評、及時(shí)處分。只有精細(xì)管理，才有精致的公共空間，才有精致的城市。

移動巡檢和辦案技術(shù)
    移動巡檢和辦案技術(shù)，就運(yùn)用現(xiàn)代智能終端和無線信息傳遞技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對城市監(jiān)管數(shù)據(jù)的無線采集和移動辦案，為城市管理問題的發(fā)現(xiàn)和處理提供了全新的手段。當(dāng)前，很多城市的城市管理執(zhí)法員都會使用一種稱為“城管通”或“巡檢通”的PDA移動終端，通過這個(gè)移動終端，城市管理執(zhí)法員在所劃分的區(qū)域內(nèi)巡查，對現(xiàn)場信息進(jìn)行快速采集與傳送，將城市部件和城市事件的相關(guān)信息報(bào)送到監(jiān)督中心，同時(shí)接受監(jiān)督中心和領(lǐng)導(dǎo)的工作派遣與調(diào)度。

    以廣州市數(shù)字城管系統(tǒng)的“移動城管通”為例，該系統(tǒng)能提供移動巡查、移動辦案以及移動調(diào)度等功能。移動巡查是指城市管理執(zhí)法員通過手持的移動城管通，對案件分類、案件描述、照片、視頻、語音等信息上報(bào)到城管中心處理、立案以及跟蹤自己管轄區(qū)內(nèi)的案件。移動辦案是指在案件通過市、區(qū)兩級分派到街道后，城市管理執(zhí)法員用PDA就可以完成目前在街道一級的全部操作功能，即案件受理、案件查詢、案件回復(fù)等。移動調(diào)度是指中心調(diào)度人員透過與即時(shí)通訊軟件集成的語音功能，使用麥克風(fēng)、耳機(jī)等，對某個(gè)小隊(duì)、區(qū)、甚至整個(gè)廣州市的巡檢人員進(jìn)行廣播式的語音調(diào)度。移動城管通使得城市問題的反映更快速，大大縮短了信息上報(bào)時(shí)間，同時(shí)也使政府管理部門能立即對問題進(jìn)行處理。城市管理執(zhí)法員從發(fā)現(xiàn)問題，到運(yùn)用移動城管通拍照、錄音、輸入文字信息并傳出，前后不過5分鐘的時(shí)間。這種高效解決問題的方式得到了市民的充分肯定。

可視化技術(shù)
    可視化技術(shù)，就是將視頻監(jiān)控、視頻會議、航拍影像、多媒體卷宗、GIS地圖、3D模型等可視化、圖形化的技術(shù)應(yīng)用的城市管理中，對一維數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分、建模、分析，形成經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對圖像數(shù)據(jù)進(jìn)行采樣、建模、分析，判別事物特性形成關(guān)鍵信息索引，并通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)最后反饋到現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)處理中。[nextpage]

    同樣在廣州市數(shù)字城管系統(tǒng)中，就應(yīng)用了可視化技術(shù)，整合全市城管、公安、環(huán)保等部門所有的視頻監(jiān)控設(shè)施，做到對重點(diǎn)城管區(qū)域、危險(xiǎn)源以及建筑工地等實(shí)施7×24小時(shí)的實(shí)時(shí)視頻監(jiān)控，使監(jiān)督中心和指揮中心能在最短時(shí)間對重大城管事件實(shí)現(xiàn)最直觀、最準(zhǔn)確的掌控，并能全程可視化跟蹤事件處理過程和處理結(jié)果，對相關(guān)執(zhí)法人員和單位作出評價(jià)。除了視頻監(jiān)控技術(shù)，還能可視化技術(shù)應(yīng)用到城管執(zhí)法的各個(gè)過程中，對原有傳統(tǒng)城市管理方案賦予了全新的內(nèi)容。應(yīng)用可視化技術(shù)后的城市管理與傳統(tǒng)城市管理模式各階段的比較參見BOX之圖表。

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“數(shù)字城管”系統(tǒng)給城市帶來的效益
    通過新的“數(shù)字化城市管理”模式的建設(shè)和推進(jìn)，給城市管理帶來了飛躍的發(fā)展，政府管理的行為由被動應(yīng)付轉(zhuǎn)化為主動解決、定期分析、探求源頭生成原因；管理的方式從粗放變?yōu)榫?xì)；管理資源的配置從雜亂低效轉(zhuǎn)為系統(tǒng)高效；管理的評價(jià)從獎罰不明變?yōu)楠劻P分明、及時(shí)處理；管理的運(yùn)行從封閉運(yùn)作轉(zhuǎn)化為公開公平，便于群眾的監(jiān)督；管理的參與機(jī)制從政府和專業(yè)部門一個(gè)積極性變成為全社會參與，調(diào)動各方面積極性。

    具體帶來的效益包括：一是變粗放、低效管理為精準(zhǔn)高效管理，實(shí)現(xiàn)城市管理在空間和時(shí)間軸上的精確定位。二是變突擊運(yùn)動式管理為經(jīng)常性的、可持續(xù)性的、深入到每個(gè)角落細(xì)節(jié)的管理。通過設(shè)立現(xiàn)場監(jiān)督員，可及時(shí)受理群眾的舉報(bào)，能將影響城市健康運(yùn)行的事故消滅在萌芽狀態(tài)。4小時(shí)內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，12小時(shí)處置問題已成為城市管理新模式的通用規(guī)則。從傳統(tǒng)的被動應(yīng)付到主動處理、及時(shí)處理，對城市病的治理是固本強(qiáng)基，預(yù)防在先，并為診治根治頑癥奠定了基礎(chǔ)。三是變管理主體的分散、職責(zé)的交叉扯皮為上下左右無縫拼接。新的管理模式能完全適應(yīng)高度的專業(yè)化分工。新模式通過網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)行技術(shù)的無縫拼接，實(shí)現(xiàn)不同專業(yè)部門的管理資源在空間、時(shí)間上的整合和系統(tǒng)化，高度整合和有效利用了管理資源。通過在政府城管機(jī)構(gòu)中設(shè)立監(jiān)督中心和指揮中心雙線運(yùn)行，相互監(jiān)督強(qiáng)化，再通過網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)進(jìn)行拼接，使管理行為從傳統(tǒng)的單向指令變?yōu)檠h(huán)反復(fù)檢查落實(shí)，從發(fā)散變成反饋?zhàn)粉?。四是政府城管部門的處置能力從低效、遲鈍變?yōu)楦咝?、敏捷。通過12319服務(wù)熱線和數(shù)字化城管的聯(lián)動，為城市管理帶來了效能革命。只要有群眾電話舉報(bào)或者信息員報(bào)告，任何一個(gè)職能部門都推卸不了。城管部門掌握的信息，從無知到明白，從粗放和精確、從定性到定量、處理的責(zé)任從不明確到明確，能辦的事情不能推、不能拖、不能放，反饋的結(jié)果最終由群眾來評判。