從SARS到南方雪災(zāi)，從汶川地震到甲型H1N1，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件已成為政府部門一項(xiàng)非常富有挑戰(zhàn)性的工作。本文試從系統(tǒng)現(xiàn)狀、實(shí)施難點(diǎn)以及系統(tǒng)組成等方面分析實(shí)現(xiàn)全面數(shù)據(jù)共享政府應(yīng)急平臺(tái)解決方案。以供讀者參考。

    從SARS到南方雪災(zāi)，從汶川地震到甲型H1N1，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件已成為政府部門一項(xiàng)非常富有挑戰(zhàn)性的工作。如何高效利用有限的資源，提高政府對(duì)緊急事件快速反應(yīng)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，為人民群眾提供更快捷的緊急救助服務(wù)，已經(jīng)成為政府部門的主要工作內(nèi)容之一。而在這個(gè)過程中，如何整合不同系統(tǒng)的信息，以生成正確的應(yīng)急決策，則成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

與誰共享
    當(dāng)社會(huì)發(fā)生洪澇、地震等自然災(zāi)害，煤礦塌方、城市火災(zāi)等事故災(zāi)難，禽流感、甲型H1N1等公共衛(wèi)生事件，恐怖襲擊、民族宗教沖突等社會(huì)安全事件時(shí)，不是哪一個(gè)或哪幾個(gè)部門能夠解決的，需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度相關(guān)部門協(xié)同工作。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，緊急突發(fā)事件的種類更加復(fù)雜與多變，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制已不能適應(yīng)日益增多的應(yīng)急處置需要。目前，我國(guó)的應(yīng)急行政責(zé)任系統(tǒng)如圖1所示。

    我國(guó)應(yīng)急管理的最高行政機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，它負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)省市區(qū)的應(yīng)急辦以及各部委局的應(yīng)急管理部門。在這一框架之下，省應(yīng)急辦又可以指揮隸屬的各市區(qū)縣的應(yīng)急辦，并協(xié)調(diào)不同城市或區(qū)域廳局處的應(yīng)急部門，這些廳局處的專業(yè)應(yīng)急管理部門同時(shí)服從部委局應(yīng)急機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。

    體制由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，它將政府部門置于整個(gè)應(yīng)急管理的核心，除了與縱向的國(guó)家、省、地市、區(qū)縣應(yīng)急辦信息互通外，還需與橫向的廳、局、委、辦專業(yè)應(yīng)急管理部門數(shù)據(jù)共享。

共享什么
    政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)，需要共享的數(shù)據(jù)大致分為應(yīng)急業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如圖2所示。

[nextpage]    其中公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)多為政府共享給各廳局委辦，如基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)中的人口、經(jīng)濟(jì)、重點(diǎn)防護(hù)目標(biāo)等數(shù)據(jù)，地理信息數(shù)據(jù)中的數(shù)字高程模型和航空航天影像等數(shù)據(jù)；應(yīng)急業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)多為廳局委辦共享給政府，如事件信息數(shù)據(jù)中的事件檢測(cè)監(jiān)控信息，預(yù)案庫(kù)中的專項(xiàng)預(yù)案數(shù)據(jù)，知識(shí)數(shù)據(jù)中的領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)等。

    從數(shù)據(jù)格式來看，這些數(shù)據(jù)大致可分為電子文檔（E-mail、WORD、EXCEL、PPT等）、圖片、視頻、語音、數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)等，結(jié)合應(yīng)急業(yè)務(wù)全生命周期的5個(gè)階段（預(yù)案制作與管理、日常值班與預(yù)測(cè)預(yù)警、時(shí)間響應(yīng)與預(yù)案啟動(dòng)、應(yīng)急指揮與調(diào)度、災(zāi)后評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)），其分布如圖3所示。

    從圖中可見，隨著突發(fā)公共事件的爆發(fā)，數(shù)據(jù)交互信息量也陡然增長(zhǎng)，其中語音、圖片和視頻等多媒體數(shù)據(jù)是最大的增量，因?yàn)閳D像聲音是對(duì)突發(fā)事件最直觀、最實(shí)時(shí)的描述。例如化工廠有害物質(zhì)泄露，環(huán)保部門將現(xiàn)場(chǎng)圖像上傳到公安及政府，再由政府傳輸給衛(wèi)生、消防等相關(guān)職能部門，大家共同協(xié)商處理。

實(shí)現(xiàn)難點(diǎn)
    通過分析，我們可以看到數(shù)據(jù)共享分橫向和縱向兩類，其中縱向政府應(yīng)急辦由于同屬一個(gè)行政體系，所以數(shù)據(jù)共享無論從管理體制還是技術(shù)構(gòu)架都具有較好的基礎(chǔ)，但橫向與專業(yè)應(yīng)急管理部門的共享則存在較大的障礙，因?yàn)楦鞑块T主導(dǎo)建設(shè)的信息化系統(tǒng)主要用于以部門為核心的應(yīng)用與服務(wù)，形成了一種“部門化”的格局，主要難點(diǎn)有：

    ·分布的數(shù)據(jù)沒有專業(yè)的連接通道，無法有效獲取。目前，很多地方政府均利用已建成的電子政務(wù)網(wǎng)來承載應(yīng)急業(yè)務(wù)，但應(yīng)急指揮具有“平戰(zhàn)結(jié)合“的顯著特點(diǎn)，從上文對(duì)其業(yè)務(wù)全生命周期的分析可見，峰值業(yè)務(wù)對(duì)帶寬的要求非常大，與現(xiàn)有的電子政務(wù)網(wǎng)的處理能力相比存在性能缺口。另外，應(yīng)急傳輸網(wǎng)除平時(shí)運(yùn)行外，還得在洪澇、地震、雪災(zāi)等非常規(guī)環(huán)境下平穩(wěn)運(yùn)行，電子政務(wù)網(wǎng)無法滿足；

    ·分布的數(shù)據(jù)嚴(yán)重異構(gòu)，無法有效交換。對(duì)于非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)——不方便使用數(shù)據(jù)庫(kù)二維邏輯表來表現(xiàn)的數(shù)據(jù)，如電子文檔、語音、圖片、視頻等，現(xiàn)在通行的方案是通過數(shù)字編碼器將遠(yuǎn)端各部門的模擬或數(shù)字圖像傳送過來，根據(jù)應(yīng)急決策的要求進(jìn)行集中的顯示。對(duì)于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)——存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)庫(kù)之中，可以用二維表結(jié)構(gòu)來邏輯表達(dá)，各專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式各異，業(yè)內(nèi)常用的消息中間件和數(shù)據(jù)庫(kù)抽取這兩種技術(shù)配合起來在理論上可以實(shí)現(xiàn)異構(gòu)數(shù)據(jù)的有效交換，然而實(shí)際實(shí)施時(shí)個(gè)性化因素很多，這就使得在數(shù)據(jù)的獲取、轉(zhuǎn)換、清洗、封裝、傳輸、轉(zhuǎn)載等方面需要大量的開發(fā)工作，效果也差強(qiáng)人意。另外國(guó)家在這一領(lǐng)域至今還未提出參考標(biāo)準(zhǔn)，所以現(xiàn)階段需要在技術(shù)路線上另辟蹊徑；[nextpage]

    ·分布的數(shù)據(jù)各地存儲(chǔ)，無法保障安全。應(yīng)急業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)本身的安全性、完整性問題變得越來越重要，由于各廳局委辦IT系統(tǒng)建設(shè)程度不一，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)形式多樣，缺乏統(tǒng)一的安全保障。一旦某個(gè)專業(yè)部門的關(guān)鍵數(shù)據(jù)由于突發(fā)公共事件而導(dǎo)致?lián)p毀，那么對(duì)整個(gè)指揮決策都將造成極大的危害；而如果各個(gè)專業(yè)部門自行建設(shè)災(zāi)備系統(tǒng)，勢(shì)必又會(huì)造成行動(dòng)參差不齊而且重復(fù)投資的情況。

解決方案
    綜上所述，要想實(shí)現(xiàn)全面數(shù)據(jù)共享，必須打破信息的“部門化”格局。首先需要行政手段的干預(yù)，比如管理制度的制定及組織運(yùn)作的規(guī)劃；其次需要打造政府應(yīng)急平臺(tái)，用技術(shù)的手段保障數(shù)據(jù)共享，各專項(xiàng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)通過應(yīng)急傳輸網(wǎng)接入政府應(yīng)急指揮中心，進(jìn)行語音、圖像、數(shù)據(jù)的互通，為領(lǐng)導(dǎo)指揮處置突發(fā)公共事件提供輔助決策服務(wù)。應(yīng)急傳輸網(wǎng)是數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)，提供專業(yè)通道，具有高可靠、低延時(shí)、多業(yè)務(wù)承載和多種鏈路備份的特點(diǎn)，應(yīng)該自建專網(wǎng)，光纖直連，組網(wǎng)形式以RPR為佳，雙歸屬次之。對(duì)于有線鏈路受到嚴(yán)重?fù)p毀的地區(qū)則通過直播衛(wèi)星快速建立起臨時(shí)數(shù)據(jù)通道，實(shí)時(shí)傳遞音視頻信息。而在應(yīng)急傳輸網(wǎng)之上的應(yīng)急數(shù)據(jù)共享，圖像接入的方案最為成熟。由此也帶來結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)共享的一個(gè)新思路，即遠(yuǎn)程呈現(xiàn)。

    圖像接入系統(tǒng)是數(shù)據(jù)共享的核心，視頻圖像的接入分發(fā)通過普通編碼器實(shí)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)通過遠(yuǎn)程呈現(xiàn)的方式實(shí)現(xiàn)，其典型應(yīng)用拓?fù)淙鐖D4所示。

    遠(yuǎn)程呈現(xiàn)即將遠(yuǎn)端專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)的顯示圖像通過高清視頻編碼器非結(jié)構(gòu)化，然后傳送到政府應(yīng)急指揮中心進(jìn)行顯示，其高清視頻編碼器信號(hào)輸入端支持HDI/HDMI/DVI-I/CVBS等高清模塊，在當(dāng)?shù)豅oop給專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)的顯示設(shè)備，編碼后的信號(hào)通過應(yīng)急傳輸網(wǎng)送到指揮中心，再通過遠(yuǎn)程呈現(xiàn)解碼器還原到大屏上。遠(yuǎn)程呈現(xiàn)方式無需對(duì)數(shù)據(jù)格式做本質(zhì)轉(zhuǎn)換，部署簡(jiǎn)單、快速，投入小，效果明顯，是當(dāng)前解決數(shù)據(jù)共享的最佳方案。

[nextpage]    另外，整個(gè)圖像接入系統(tǒng)還能與視頻會(huì)議、聯(lián)絡(luò)中心系統(tǒng)共享信息資源，在開會(huì)的時(shí)候調(diào)出事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)圖像，在外出差的領(lǐng)導(dǎo)、專家可以語音入會(huì)，極大的提高了溝通的效率。

    應(yīng)急指揮中心是數(shù)據(jù)共享的物理中樞，所有的信息都匯聚在這里進(jìn)行分析、討論、存儲(chǔ)并最終為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。整個(gè)指揮中心按照分區(qū)、分級(jí)、分層的設(shè)計(jì)思路，劃分成不同的模塊。分區(qū)是指統(tǒng)一業(yè)務(wù)屬性的物理設(shè)備規(guī)劃在同一區(qū)，這樣一個(gè)分區(qū)的性能擴(kuò)容、業(yè)務(wù)變更不會(huì)影響其他分區(qū)的運(yùn)行，比如圖像接入服務(wù)器區(qū)和視頻會(huì)議服務(wù)器區(qū)；分級(jí)是指按安全級(jí)別劃分，便于對(duì)不同安全域?qū)嵤┫鄳?yīng)的安全策略，比如安全域最高的應(yīng)急綜合應(yīng)用服務(wù)器區(qū)需要部署更多的安全設(shè)備進(jìn)行防護(hù)；分層是指按照網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃分為接入層、匯聚層和核心層，比如核心交換區(qū)是由兩臺(tái)高端交換機(jī)構(gòu)成，其它分區(qū)全部通過它進(jìn)行連接交換。政府應(yīng)急指揮中心同時(shí)也可作為廳局委辦的災(zāi)備中心，各種專業(yè)應(yīng)用數(shù)據(jù)通過應(yīng)急傳輸網(wǎng)統(tǒng)一備份到指揮中心，這種容災(zāi)的模式無論從投資、管理方面論證都是應(yīng)急災(zāi)難備份建設(shè)的理想模式。

結(jié)束語
    突發(fā)公共事件之所以是突發(fā)，就表明其具有極大的不確定性，任何完美的預(yù)案都不可能保證覆蓋未來所有的需求，如果沒有實(shí)現(xiàn)全面的數(shù)據(jù)共享，政府應(yīng)急指揮平臺(tái)就不能發(fā)揮最大的效用，無法迅速、動(dòng)態(tài)地識(shí)別事件全貌，更談不上科學(xué)的決策了。通過對(duì)政府應(yīng)急平臺(tái)基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)合理的規(guī)劃和建設(shè)，省、市、區(qū)（縣）三級(jí)政府與廳、局、委、辦對(duì)接，將實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互為支撐、聯(lián)動(dòng)處置的目標(biāo)。（本文作者王科奮為H3C解決方案部高級(jí)顧問）