全國人民代表大會常務委員會：

　　受國務院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告規(guī)范地方政府債務管理工作情況，請審議。

　　規(guī)范地方政府債務管理工作情況

　　長期以來，地方政府通過融資平臺公司等舉借政府債務，對推動經濟社會持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也存在舉債缺乏規(guī)?？刂?、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題。為規(guī)范地方政府債務管理，2014年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》)。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關于批準〈國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案〉的決議》(以下簡稱《決議》)，明確了對地方政府債務實行限額管理。財政部會同有關部門按照上述要求切實規(guī)范地方政府債務管理，取得了一定成效。

　　1、確定2015年地方政府債務限額。

　　預算法規(guī)定，省級政府可以在國務院確定的限額內發(fā)行政府債券舉債，舉債規(guī)模由國務院報全國人大或其常委會批準。對地方政府債務實行限額管理，是落實預算法要求，建立地方政府債務規(guī)?？刂崎L效機制的重要舉措，有利于充分發(fā)揮各級人大對地方政府債務的監(jiān)督作用。

　　為做好2015年地方政府債務限額管理工作，財政部會同有關部門組織各地對截至2014年末的地方政府存量債務進行了清理核實。根據(jù)清理核實結果，國務院向全國人大常委會報送議案，建議對地方政府債務余額實行限額管理，并提出2015年全國地方政府債務限額為16萬億元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準了議案。財政部據(jù)此提出了分地區(qū)債務限額，報國務院批準后下達地方，要求地方各級政府在批準的限額內舉借和償還債務。為確保地方政府債務有穩(wěn)定的償債資金來源、將債務資金落實到具體項目和資金鏈不斷裂，各地區(qū)2015年地方政府債務限額根據(jù)該地區(qū)清理核實的2014年末政府債務余額和2015年新增債務限額確定。

　　2、發(fā)行地方政府債券置換存量債務。

　　截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付較高的利息。預算法規(guī)定，地方政府債務應通過發(fā)行政府債券方式舉借。對清理甄別后納入預算管理的非政府債券形式的政府存量債務，通過發(fā)行地方政府債券逐步進行置換，是規(guī)范地方政府債務預算管理的重要舉措，也有利于減輕地方利息負擔。

　　2015 年，經國務院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發(fā)行，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會完善債券發(fā)行機制，指導地方在公開發(fā)行方式以外，采取定向承銷方式發(fā)行置換債券;并通過培訓答疑、組織對口幫扶、發(fā)行現(xiàn)場指導等方式協(xié)助地方做好發(fā)債工作。人民銀行通過下調存款準備金率、調整存貸款基準利率、公開市場操作等方式，向市場提供適度流動性。截至12月11日，各地發(fā)行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%，發(fā)行定價市場化水平逐步提高。

　　今年的置換債券額度實現(xiàn)了對當年到期債務的全覆蓋，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方每年節(jié)省利息2000億元。另外，置換債券雖然不直接增加投資，但在目前土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金支持重點項目建設創(chuàng)造了條件。

　　3、發(fā)行2015年新增地方政府債券。

　　為加大積極財政政策實施力度，今年全國人民代表大會批準的年初預算安排全國財政赤字16200億元，其中地方5000億元;另外，安排地方新增專項債券 1000億元。兩項合計，2015年新增地方政府債券6000億元。為樹立良好的政策導向，在分配2015年分地區(qū)新增債券規(guī)模時，對低風險地區(qū)多分配，對高風險地區(qū)少分配或不分配，激勵地方化解債務風險。同時，明確新增債券資金只能用于公益性資本支出，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設，不得用于經常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目支出。截至12月11日，各地已發(fā)行新增債券5912億元，完成下達額度的99%。

　　當前經濟下行壓力較大，地方保持適度的債務融資規(guī)模，有利于經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。隨著地方政府舉債方式的轉換，在堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債的同時，適度加大2015年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，有力支持了地方“穩(wěn)增長”。

　　4、將地方政府債務分類納入預算管理。

　　截至2014年末地方政府存量債務中，僅政府債券和外債轉貸等少量債務納入預算管理，占債務余額的10%左右。大量政府債務游離于預算之外，影響了預算完整性和債務資金使用效益。預算法規(guī)定，省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，應列入預算調整方案報本級人大常委會批準。將地方政府債務納入預算管理，是規(guī)范地方政府債務管理的核心措施，有利于發(fā)揮各級人大對政府債務的監(jiān)督作用。

　　為切實規(guī)范地方政府債務預算管理，今年財政部印發(fā)了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批準。出臺一系列制度規(guī)定，明確要求提交全國人民代表大會審議的上年全國預算執(zhí)行及當年預算安排，必須包含政府債務收支情況;地方政府應將新增債務收支編制預算調整方案，報本級人大常委會批準。同時，建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態(tài)機制。今年，各地已嚴格按照上述要求將新增債券收支等納入預算管理。

　　5、完善地方政府債務風險評估和預警機制。

　　黨的十八屆三中全會要求，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。預算法規(guī)定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制。按照上述要求，財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等風險指標，全面反映地方政府整體償債能力、債務增長速度、當期償債壓力、政府履約能力等，并組織評估各地區(qū)政府債務風險。對列入預警范圍的高風險地區(qū)，財政部要求其制訂中長期債務風險化解規(guī)劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步將債務風險指標控制到警戒線以內。一些省份對高風險市縣進行了預警，個別地區(qū)還建立激勵約束機制，督促高風險市縣化解債務。

　　據(jù)初步測算，2014年末地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控。

　　6、加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。

　　預算法“開前門、堵后門”，既賦予省級政府發(fā)行政府債券規(guī)范舉債的權限，又加大對地方政府違法舉債或擔保的懲處力度。今年以來，財政部會同有關部門積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財政部要求各地嚴格在批準的限額內發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務，并及時制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔保承諾的行為。發(fā)展改革委明確融資平臺公司新發(fā)行的企業(yè)債券不得與地方政府債務率、財政收入等指標掛鉤，實現(xiàn)與政府信用的隔離，并不再受理空殼類融資平臺公司的發(fā)債申請。

　　存在的問題

　　當前，我國經濟處于“三期疊加”和新舊動能轉換階段，經濟下行壓力較大。受經濟增長放緩等因素影響，財政收入形勢嚴峻，財政收支矛盾突出，規(guī)范地方政府債務管理面臨一些困難。一是地方償債壓力較大，風險防范不容忽視?，F(xiàn)階段，地方面臨“穩(wěn)增長”和“防風險”的雙重壓力，在財力增長放緩、特別是土地出讓收入持續(xù)下滑的形勢下，地方償債能力下降，一些地區(qū)債務規(guī)模較大，個別地區(qū)存在發(fā)生局部風險的可能性。二是違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔保承諾等;個別金融機構繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。三是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制任務艱巨。融資平臺公司缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經營性現(xiàn)金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關系短期內難以厘清，制約了市場化轉型的進程;或有債務處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度，等等。這些問題都需要下大力氣解決。

　　下一步工作安排

　　下一步，要繼續(xù)落實預算法、《意見》及《決議》要求，抓緊完善地方政府債務管理各項制度措施，督促和指導地方做好債務管理各項工作，防范財政金融風險。

　　1、切實履行政府存量債務償債責任。

　　一是督促地方政府統(tǒng)籌包括債券資金在內的財政預算資金償還政府存量債務，切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產。二是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的政府存量債務，降低地方利息負擔。三是鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等政府和社會資本合作(ppp)模式進行改造，運用多種方式化解政府債務。

　　2、依法妥善處置政府或有債務。

　　一是已經發(fā)生的或有債務，外債轉貸合法擔保的依然有效，違法違規(guī)擔保的由政府、債務人與債權人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。二是或有債務確需政府代償?shù)模瑘蠼浭〖壵鷾屎?，由地方政府按照合同約定安排預算資金代償，并依法對原債務單位及有關責任方行使追索權。三是今后地方政府新增或有債務，應按照擔保法規(guī)定嚴格限定在政府為外債轉貸提供擔保的范圍內。

　　3、推進融資平臺公司市場化轉型和融資。

　　一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務的基礎上，關閉空殼類公司，推動實體類公司轉型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。二是由企業(yè)承擔的公益性項目或業(yè)務，政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。三是實體類公司轉型過程中，做好存量債務處置、清產核資、人員安排等工作，切實防止出現(xiàn)國有資產流失、逃廢債務等問題。四是由融資平臺公司轉型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實現(xiàn)風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務。政府在出資范圍內履行出資人職責，或依法承擔政府采購合同、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責任，不得為企業(yè)舉債承擔償還責任或提供擔保。五是充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程序對違約的融資平臺公司市場化債務進行處置，阻斷風險傳導。

　　4、加強風險防控和應急處置機制建設。

　　一是督促地方落實限額管理的規(guī)定，嚴格控制債務增長。二是健全地方政府債務風險預警和應急處置機制，督促列入預警范圍的高風險地區(qū)制訂中長期債務風險化解規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的局部風險做好應對。三是防范財政風險與金融風險相互轉化，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調配合，推動債券市場穩(wěn)步發(fā)展。四是將政府債務納入黨政領導干部政績考核范圍，樹立正確的政績觀和科學的發(fā)展觀。

　　5、加大對違法舉債擔保行為的懲處力度。

　　國務院將加大對地方政府違法違規(guī)舉債擔保行為的監(jiān)督和懲處力度。地方政府公益性項目建設確需舉借政府債務的，應嚴格依法在限額內發(fā)行政府債券解決;通過企業(yè)融資的，應堅持市場化運作，不得變相舉借政府債務。對地方違法舉借債務、違反規(guī)定替企業(yè)償債以及在國務院批準的外債轉貸以外為其他債務提供擔保的，依據(jù)預算法和擔保法有關規(guī)定追究地方政府主要負責人的責任，并向社會公開。同時，加強對金融機構的監(jiān)管，對違法違規(guī)向融資平臺公司提供融資的金融機構，監(jiān)管部門依法追究相關責任人的責任。

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會聽取和審議國務院關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的報告，加強對地方政府債務管理的監(jiān)督指導，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對規(guī)范地方政府債務管理、防范和化解潛在財政金融風險的高度重視，必將有力推進地方政府債務管理工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝!我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感和使命感，不斷加強和改進地方政府債務管理工作，努力為經濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻。