當(dāng)前,面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響,國(guó)家將穩(wěn)健的財(cái)政政策重新調(diào)整為積極的財(cái)政政策,采取擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施,推出了4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,其中1.18萬(wàn)億來(lái)自中央政府投資。政府大規(guī)模投入用于民生工程、技術(shù)改造、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中涉及保障性安居工程,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,鐵路、公路和機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),生態(tài)環(huán)境建設(shè),災(zāi)后重建等,這些都涉及公共工程建設(shè)的內(nèi)容。在這樣大規(guī)模的公共工程建設(shè)趨勢(shì)背景下,必須研究并建立公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)制度,對(duì)于應(yīng)對(duì)公共工程建設(shè)“黃金期”之后的公共工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)高峰期,具有重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共工程生命周期和永續(xù)經(jīng)營(yíng)理念
    公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)是以公共工程的生命周期理念為基礎(chǔ)的。公共工程的功能發(fā)揮或使用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是在一段時(shí)期之內(nèi)進(jìn)行的,這段時(shí)期就是公共工程的生命周期。其起點(diǎn)是公共工程的設(shè)計(jì)規(guī)劃,其終點(diǎn)是公共工程的報(bào)廢或廢棄,中間包括建造過(guò)程和維護(hù)過(guò)程。公共工程在建造完成后,其使用過(guò)程中必然存在損壞或損耗,這種損壞或損耗如果不及時(shí)進(jìn)行維護(hù),就會(huì)影響公共工程的正常使用,甚至危害公共工程的使用安全。這樣,公共工程的功能也就不能正常發(fā)揮,其使用價(jià)值也就不能順利實(shí)現(xiàn)。

    公共工程的生命周期大致分為三個(gè)階段:即設(shè)計(jì)階段、建造階段和維護(hù)階段。

    以公共工程生命周期理念為基礎(chǔ),在公共工程生命周期各個(gè)階段對(duì)公共工程的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稱為公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)。公共工程在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo),而經(jīng)營(yíng)的先決條件在于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)是否合格,一個(gè)設(shè)計(jì)不好的公共工程,是無(wú)法通過(guò)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的努力來(lái)彌補(bǔ)的,因此也無(wú)法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。公共工程經(jīng)營(yíng)的時(shí)效和功能的發(fā)揮則有賴于公共工程維護(hù)管理是否健全及有效,一個(gè)缺乏維護(hù)或維護(hù)不力的公共工程,既無(wú)法有效經(jīng)營(yíng)發(fā)揮其目標(biāo)功能,也會(huì)加速縮短公共工程的壽命。因此,在公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,公共工程生命周期的三個(gè)階段均不能忽視。這三個(gè)階段要統(tǒng)籌考慮,因?yàn)榍耙粋€(gè)階段的工作可能會(huì)影響下一階段的工作。例如在工程設(shè)計(jì)的階段,就應(yīng)該考慮將來(lái)的維護(hù)問(wèn)題,這樣不但公共工程能順利建成,而且將來(lái)也不會(huì)因?yàn)榫S護(hù)困難而使工程的功能和目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。

二、樹立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)理念的意義
    當(dāng)前,我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需樹立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)理念具有重要的意義。

    首先,公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)是貫徹和實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展理念的要求。科學(xué)發(fā)展觀不但強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)還提出了永續(xù)發(fā)展的理念。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“可持續(xù)”發(fā)展變?yōu)椤坝览m(xù)”發(fā)展,雖然這兩個(gè)概念的內(nèi)涵總體一致,但“永續(xù)”發(fā)展的信心更強(qiáng)、決心更大,表明在科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題上沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地,而且要做到“永續(xù)”。近年來(lái),國(guó)家永續(xù)發(fā)展與國(guó)家成長(zhǎng)的永續(xù)能力已成為全世界共同的價(jià)值取向,成為國(guó)家進(jìn)步的重要指標(biāo)。同樣,在我國(guó)追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展,提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程中,公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)也應(yīng)該成為國(guó)家重要的施政方針,這也是貫徹永續(xù)發(fā)展理念的重要內(nèi)容。維持公路、鐵路、航道、橋梁、隧道、港口和機(jī)場(chǎng)等交通設(shè)施,以及城市供水工程、污水處理工程、電力設(shè)施等民生設(shè)施的正常和穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn),這些都是展示國(guó)家實(shí)力基礎(chǔ)和競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)條件。[nextpage]

    其次,我國(guó)公共工程建設(shè)的現(xiàn)狀和趨勢(shì)對(duì)公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)提出了迫切要求。改革開放以來(lái),我國(guó)公共工程建設(shè)保持高速增長(zhǎng),特別是近lO年來(lái),我國(guó)加大了公共工程的建設(shè)力度,公共工程建設(shè)處于“黃金期”。隨著西部大開發(fā)、中部崛起、東部率先實(shí)行現(xiàn)代化、振興東北、新農(nóng)村建設(shè)等政策的扎實(shí)推進(jìn);青藏鐵路、南水北調(diào)、大江大河分蓄洪區(qū)等一批關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的重大工程建設(shè)完成或開工建設(shè);鐵路、軌道交通建設(shè)、公路、機(jī)場(chǎng)、水運(yùn)航道、大型水利工程建設(shè)進(jìn)入高峰期。當(dāng)前國(guó)家又出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,大部分涉及公共工程建設(shè)的內(nèi)容。這樣大規(guī)模的公共工程建設(shè)必將面臨大規(guī)模的維護(hù)問(wèn)題。

    最后,我國(guó)公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)制度的缺失帶來(lái)諸多問(wèn)題,亟待解決。由于沒(méi)有樹立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的理念,公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)制度的缺失造成公共工程重復(fù)建設(shè)、輕維護(hù)現(xiàn)象在我國(guó)相當(dāng)普遍。公共工程建得起、養(yǎng)不起的情況廣泛存在于我國(guó)各地的諸多公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這些問(wèn)題帶來(lái)嚴(yán)重的危害。一是產(chǎn)生大量的沉沒(méi)成本,造成資金的損失浪費(fèi)。公共工程設(shè)施建成之后,如果由于維護(hù)制度的缺乏,長(zhǎng)期閑置,用于該工程的投資就變成了沉沒(méi)成本,資金的投資效益和使用效益大大下降;二是工程維護(hù)資金得不到有效保證,工程設(shè)計(jì)效能不能有效發(fā)揮,工程難以正常運(yùn)營(yíng),影響相應(yīng)公共服務(wù)的提供;三是加劇公共工程惡化的程度,進(jìn)一步增加運(yùn)營(yíng)成本。

三、建立和完善公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的制度
    建立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的制度框架,初步考慮可以從以下幾個(gè)方面入手:

(一)研究制定公共工程法,健全公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)
    公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)必須要有一套周詳嚴(yán)密的法律規(guī)定來(lái)規(guī)范。公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)法律規(guī)定應(yīng)該包括三個(gè)層次:

    一是國(guó)家層面的專門的公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)方面的法律法規(guī)。在我國(guó),目前尚未有專門關(guān)于公共工程方面的法r;律法規(guī),更沒(méi)有關(guān)于公共永續(xù)經(jīng)營(yíng)的專門制度規(guī)定。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),例如美國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū),都建立了相應(yīng)的公共工程法,規(guī)范公共工程建造和維護(hù)的關(guān)系,以保證公共工程的可持續(xù)使用。因此,應(yīng)該研究制定專門的公共工程法,對(duì)公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)的責(zé)任主體、維護(hù)資金來(lái)源,以及如何處理維護(hù)與建造的關(guān)系做出原則性規(guī)定。

    二是在預(yù)算和投資綜合性的法律法規(guī)中有明確的公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定。在美國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算及投資相關(guān)法律中均明確規(guī)定了公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容,這些制度安排體現(xiàn)在預(yù)算編制、提交、審批、執(zhí)行的整個(gè)預(yù)算決策之中。因此,應(yīng)該修改《預(yù)算法》以及投資的相關(guān)法律,明確公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的預(yù)算管理內(nèi)容和投資管理內(nèi)容。既要將公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容體現(xiàn)在預(yù)算編制、提交、審批、執(zhí)行的整個(gè)預(yù)算決策之中,也要體現(xiàn)在投資的決策、執(zhí)行和考核之中。

    三是在行業(yè)性法規(guī)中要有明確的、細(xì)化的關(guān)于公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的條款規(guī)定。我國(guó)在一些部門的行業(yè)性法律法規(guī)中,基本上都對(duì)公共工程的管理和維護(hù)職責(zé)、維護(hù)要求和維護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用等方面進(jìn)行了規(guī)定。但是,這些行業(yè)性的法規(guī)關(guān)于公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)內(nèi)容還不夠明確、不夠規(guī)范,基本上還是體現(xiàn)為以收費(fèi)為目的。我們建議,行業(yè)性的法規(guī)應(yīng)該對(duì)公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的具體目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行明確的規(guī)定。[nextpage]

(二)以公共工程的生命周期的完全成本為依據(jù),建立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的資金來(lái)源
    一是要完善政府投資的相關(guān)制度,推動(dòng)確立公共工程的供給決策以公共工程生命周期完全成本為依據(jù)。在項(xiàng)目立項(xiàng)的決策過(guò)程中,要將公共工程生命周期中的完全成本 作為公共決策的基本依據(jù),而不僅僅是其建造成本。在項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)的前期,要將公共工程的維護(hù)成本考慮在內(nèi),并明確規(guī)定,所有的公共工程審批項(xiàng)目,如果維護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí),一律不得審批通過(guò)。

    二是要完善預(yù)算、非稅收入管理制度和財(cái)政投融資制度,建立公共工程維護(hù)的穩(wěn)定、規(guī)范的資金來(lái)源。公共工程多元化的融資方式實(shí)際上是以預(yù)算制度、非稅收入管理制度以及財(cái)政投融資制度為基礎(chǔ),這就要求,應(yīng)該按照公共工程建造和維護(hù)的要求和特點(diǎn),完善現(xiàn)行的相關(guān)預(yù)算、非稅收入管理制度和財(cái)政投融資制度。在預(yù)算的相關(guān)法律中,要將維護(hù)制度及其經(jīng)費(fèi)保障體現(xiàn)在預(yù)算編制、提交、審批和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié),設(shè)立常規(guī)性的維護(hù)科目和緊急性的維護(hù)科目和管理制度。在投資的相關(guān)法律中,要將公共工程的外部成本和維護(hù)成本綜合納入投資決策的過(guò)程中,同時(shí),在強(qiáng)化非稅收入的管理的同時(shí),要對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行分類管理,根據(jù)公共工程的性質(zhì)確定是否可以適當(dāng)收取“使用者費(fèi)”,并建立嚴(yán)格的制度確保收取的“使用者費(fèi)”用于公共工程的維護(hù)。

(三)明確公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)的責(zé)任主體
    可以說(shuō)只要永續(xù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任主體明確,公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)就不存在大的問(wèn)題。關(guān)鍵是很多公共工程責(zé)任主體不明確,在相關(guān)法律規(guī)定中對(duì)責(zé)任主體的規(guī)定是模糊的。這就造成當(dāng)有利可圖的時(shí)候,各責(zé)任主體互相爭(zhēng)搶,當(dāng)有負(fù)擔(dān)的時(shí)候,就互相推諉,而沒(méi)有人真正關(guān)心公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)。

    強(qiáng)化公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任的一項(xiàng)重要措施是改革現(xiàn)行政績(jī)考核制度。樹立正確的政績(jī)觀,應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,科學(xué)把握政績(jī)考核內(nèi)容,把“改善民生”放在突出位置。公共工程和公共設(shè)施是改善民生的重要載體和媒介,關(guān)注改善民生,應(yīng)將公共工程的永續(xù)經(jīng)營(yíng)納入政績(jī)考核內(nèi)容。政績(jī)考核不應(yīng)僅僅停留在考核新增公共工程和公共設(shè)施上,還應(yīng)考核對(duì)公共工程和公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)情況。

(四)建立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)制度
    完整和健全的公共工程監(jiān)控、檢測(cè)和評(píng)價(jià),是延續(xù)公共工程基本設(shè)施使用年限,避免大范圍、突發(fā)性災(zāi)害的必要手段。因此建立公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)制度,具有重要的意義,可以說(shuō),公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)管理的成效在于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立。在進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效考核的時(shí)候,應(yīng)該以公共工程永續(xù)經(jīng)營(yíng)管理為依據(jù),考察項(xiàng)目在生命周期內(nèi)的成本和效益。