2015年5月，國(guó)務(wù)院推出《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，部署推廣PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)。2015年9月，財(cái)政部推出《財(cái)政支持穩(wěn)增長(zhǎng)的政策措施》，認(rèn)定PPP模式是“穩(wěn)增長(zhǎng)”的重要措施。PPP模式穩(wěn)增長(zhǎng)的政策方向已定，為促進(jìn)政策落地，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定因素出發(fā)，其政策著力點(diǎn)應(yīng)該集中在以下三個(gè)方面。
財(cái)政預(yù)算紅線仍有外移空間
現(xiàn)行制度規(guī)定，年度PPP項(xiàng)目從財(cái)政預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比例不超過10%。國(guó)家層面的審慎態(tài)度主要是為了保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是，有限的財(cái)政資金額度限制了基層政府財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的拉動(dòng)。
以2014年為例，全國(guó)一般公共預(yù)算支出15萬億，年度PPP的財(cái)政支出規(guī)模是1.5萬億，規(guī)模并不小。但是，如果一個(gè)縣城的一般公共財(cái)政支出是5個(gè)億，10%的紅線意味著用于PPP的財(cái)政支出只有5000萬，可能連做一個(gè)PPP項(xiàng)目都不夠。
目前，中國(guó)PPP歷史數(shù)據(jù)還不足以支撐PPP最優(yōu)規(guī)模的數(shù)學(xué)模型模擬計(jì)算。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)顯示，英國(guó)PPP預(yù)算在本世紀(jì)初期占到公共投資額的1/3，但一般在20%以上，最低是15%。中國(guó)將PPP的財(cái)政預(yù)算紅線擴(kuò)展至15%—20%應(yīng)該也是合理的。
研究表明，以投資乘數(shù)大小為依據(jù)，PPP投資領(lǐng)域的選擇順序如下。首先是自然資源開發(fā);其次是供水、供電、燃?xì)?、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施;再次為公路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等交通設(shè)施;然后是水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等環(huán)境及環(huán)保項(xiàng)目;最后是智慧城市、海綿城市、圖書館等公益性項(xiàng)目。以需求彈性大小為依據(jù)，消費(fèi)領(lǐng)域的選擇順序是教育培訓(xùn)、醫(yī)院、住房、健康養(yǎng)老和旅游。
“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式
“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資渠道有亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚國(guó)家銀行、上合組織開發(fā)銀行以及其他一些區(qū)域性和國(guó)際性組織，各種融資渠道目前能向“一帶一路”跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的融資規(guī)模為3500億美元左右。而根據(jù)亞洲開發(fā)銀行預(yù)測(cè)，未來10年，僅亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資就需要8.22萬億美元。“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大。
解決“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題，僅靠公共資本是不夠的，必須充分調(diào)動(dòng)私人資本的積極性，利用PPP模式彌補(bǔ)融資缺口。“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，有助將國(guó)內(nèi)過剩產(chǎn)能輸送到國(guó)外。在“一帶一路”沿線，不少國(guó)家和地區(qū)資源豐富，勞動(dòng)力價(jià)格低廉，基礎(chǔ)設(shè)施需求巨大，這為中國(guó)企業(yè)提供了新的合作機(jī)會(huì)。在眾多的合作領(lǐng)域中，產(chǎn)能合作尤其應(yīng)被重視。產(chǎn)能合作超越了傳統(tǒng)的資本輸出，是資本輸出和商品輸出的結(jié)合。我國(guó)在高速鐵路、核電、火電等領(lǐng)域具有顯著優(yōu)勢(shì)，龐大的工程需要大規(guī)模的建筑材料，如鋼鐵、水泥等，相關(guān)工程承包企業(yè)可以聯(lián)合國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能企業(yè)，對(duì)外轉(zhuǎn)移富余產(chǎn)能。
“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式應(yīng)注意以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。一是確定投資對(duì)象。根據(jù)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，確定優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;發(fā)揮亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的先導(dǎo)作用，設(shè)計(jì)出盈利性的項(xiàng)目和產(chǎn)品。二是投融資證券化。以跨境基礎(chǔ)設(shè)施的收益作為對(duì)象，發(fā)行債券融資，實(shí)施跨境基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化;建立“一帶一路”跨境基礎(chǔ)設(shè)施證券交易所，為私人資本參與“一帶一路”跨境基礎(chǔ)設(shè)施投資提供平臺(tái)。三是推動(dòng) “一帶一路”各國(guó)制定基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃或重點(diǎn)項(xiàng)目清單，構(gòu)建PPP項(xiàng)目庫(kù)。
在重大技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域推廣PPP模式
中國(guó)國(guó)家科技計(jì)劃包括科學(xué)研究計(jì)劃和技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃。科學(xué)研究計(jì)劃主要支持自然科學(xué)等基礎(chǔ)科學(xué)研究，屬于純公共產(chǎn)品，適合單一財(cái)政支持方式。技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃主要是國(guó)家重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)以及基地和人才專項(xiàng)，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，適合PPP模式。
對(duì)重大技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新采取單一財(cái)政支持方式存在以下不足。其一，政府主導(dǎo)模式使企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)圍繞政府的指揮棒轉(zhuǎn)，容易偏離市場(chǎng)需求，在一定程度上損害了其追求利潤(rùn)的創(chuàng)新動(dòng)力。其二，公共部門缺乏微觀行為能力。重大技術(shù)、核心技術(shù)不僅有明確的技術(shù)目標(biāo)，而且有明確的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但是，政府運(yùn)行機(jī)制是非市場(chǎng)化的，無法在微觀上判斷和處置每個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)性問題和經(jīng)濟(jì)性問題。其三，我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新支持大都以短期政策為主，如設(shè)置準(zhǔn)入門檻、零地價(jià)和稅收減免等。但由于創(chuàng)新往往需要長(zhǎng)期投入，并且具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本不敢貿(mào)然進(jìn)入。
20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始在重大技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃中采用公私合作模式。2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，創(chuàng)新度高的國(guó)家紛紛推出創(chuàng)新新政，著力將私人投資吸引到重大技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，形成又一輪公私合作熱潮。
新熱潮涉及的主要領(lǐng)域及代表性項(xiàng)目如下：重大技術(shù)創(chuàng)新，如歐盟聯(lián)合技術(shù)促進(jìn)計(jì)劃、韓國(guó)官民合作旗艦計(jì)劃;戰(zhàn)略技術(shù)研發(fā)，如美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃、歐盟地平線2020計(jì)劃;大型基礎(chǔ)科研設(shè)施設(shè)備，如英國(guó)研究伙伴投資基金、歐盟第五代通信公私合作伙伴計(jì)劃;技術(shù)轉(zhuǎn)移，如英國(guó)知識(shí)轉(zhuǎn)移伙伴計(jì)劃、澳大利亞合作研究中心計(jì)劃;風(fēng)險(xiǎn)投資，如以色列YOZMA計(jì)劃;科研機(jī)構(gòu)建設(shè)，如歐洲高性能計(jì)算機(jī)公私合作伙伴計(jì)劃、美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心及英國(guó)“彈射中心”。
(本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“PPP(公私合作伙伴)中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”(14ZDA029)階段性成果)
(作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)
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