資質(zhì)與信用
信用（credit）是一種交易的中介，它使得政府與相對人、相對人之間的價值轉(zhuǎn)移更加方便。信用是靠多層面、多層次的指標支撐的，包括：銀行借貸信用；有無欺詐、違約等經(jīng)營誠信記錄；服務(wù)成效質(zhì)量；企業(yè)規(guī)模等等，資質(zhì)只是支撐和判斷企業(yè)信用狀況的一個指標或者標準。\r\n資質(zhì)是解決企業(yè)市場準入的門檻，表示企業(yè)基本能力的重要指標，是判斷企業(yè)是否有能力和資格從事或者承接某種難度和規(guī)模的工程或者商事活動的一種考量標準。比如，在安防工程的招投標中，根據(jù)安防工程的風(fēng)險等級與重要性，只有具有相應(yīng)資質(zhì)等級的安防企業(yè)才有資格參加競標，承接該工程。\
資質(zhì)是由多項市場化的、能夠有效衡量企業(yè)資格和能力的因素綜合構(gòu)成的。
企業(yè)資質(zhì)曾經(jīng)發(fā)揮的積極作用
以往在二十二個地方技防立法中多數(shù)都有對安防企業(yè)的劃分資質(zhì)等級的制度，其功能有\(zhòng)r\n 二：
規(guī)定安防企業(yè)進入安防市場的準入門檻
在安防行業(yè)發(fā)展之初，一哄而上、盲目投資的現(xiàn)象還比較嚴重。一些小的、不具備專業(yè)技術(shù)資格的商家投機經(jīng)營；安防產(chǎn)品以次充好，弄虛作假；工程建設(shè)過程中，不嚴格按照設(shè)計程序操作，壓低工程成本，對資質(zhì)好，信譽高的工程商形成了不正當競爭，對其正常的生產(chǎn)和銷售造成了極大的沖擊；在報警服務(wù)方面，反應(yīng)遲緩、推諉拖拉，極大地損害了用戶的利益和信賴，他們花了錢卻得不到應(yīng)有的服務(wù)與安全保障。\r\n因此，在安防報警服務(wù)業(yè)立法調(diào)研的時候，無論從公安機關(guān)還是企業(yè)都傾向搞資質(zhì)分級分等，對從業(yè)企業(yè)的資金、規(guī)模、技術(shù)人員等做出明確要求，根據(jù)企業(yè)從業(yè)的經(jīng)驗、信譽與實力，將企業(yè)劃分為一級、二級、三級資質(zhì)的企業(yè)，限制其承接安防技術(shù)工程的資格。其理由是，如果法律中沒有對這種市場準入資格的統(tǒng)一規(guī)定，企業(yè)不管有沒有實力，都想到安防技術(shù)產(chǎn)業(yè)市場中“分一杯羹”，都想謀求著發(fā)展,但是，從以往的經(jīng)驗看，安防技術(shù)產(chǎn)業(yè)運營不是很容易的。在發(fā)展過程中有的企業(yè)發(fā)展存活下了，有的倒閉死亡了。這些企業(yè)倒閉了不要緊，可是用戶的利益誰來保護？要知道這個行業(yè)的用戶群體是需要培養(yǎng)和保護的，一些企業(yè)自己倒閉之后沒有辦法再為用戶提供服務(wù)了，極大的損害了用戶對這個行業(yè)的信任，很可能為行業(yè)的進一步發(fā)展造成了短時間內(nèi)難以彌補的困難。\r\n用資質(zhì)來限制企業(yè)的市場準入門檻，主要具有兩個層面上的意義：一是規(guī)定企業(yè)進入安防行業(yè)必須具備的最低資質(zhì)要求，也就是最低的行為能力和資格標準；二是在更高的層次上解決企業(yè)的能力水平高低問題，給消費者一個供其決策選擇企業(yè)時的考量憑據(jù)和標準。
用政府的審批，對安防企業(yè)劃分等級，引導(dǎo)消費者（建設(shè)單位）理性消費
市場經(jīng)濟建立初期，由于存在著不同程度的市場競爭無序、魚龍混雜，消費者利益無法得到有效保障，企業(yè)經(jīng)營難以形成規(guī)模效應(yīng)等等問題，需要政府和行業(yè)主管部門積極干預(yù)，因此，在很多領(lǐng)域，比如，在道路客運、建設(shè)業(yè)、物業(yè)管理、安防等領(lǐng)域的企業(yè)管理中都采取了類似的資質(zhì)劃分管理的思路。這種用政府權(quán)力給企業(yè)劃分評定資質(zhì)等級的做法，迅速提高了行業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營水平和組織化程度，真正讓有資質(zhì)的企業(yè)占領(lǐng)市場，讓高資質(zhì)的企業(yè)主導(dǎo)市場，也能夠激發(fā)企業(yè)晉級升等的進取心，促使企業(yè)聯(lián)合重組、做大做強。
行政許可法出臺
政府評估資質(zhì)陷入困境
隨著行政許可法的頒布實施，根據(jù)該法第15條第2款規(guī)定，地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。\r\n一些地方立法中的劃分資質(zhì)等級的許可制度都因與上述條款相沖突，不得繼續(xù)延用。公安機關(guān)必須從原來的評估模式中退出來，這當然會造成上述制度中本應(yīng)發(fā)揮的引導(dǎo)消費者理性消費等功能的缺失，安防市場也出現(xiàn)一些波折。因此，企業(yè)有意見，甚至強烈要求公安機關(guān)還必須發(fā)證；公安機關(guān)技防辦的同志也有不同看法。
弊端之分析：徹底舍棄眷念原有制度的情結(jié)
但是，我們沒有必要想方設(shè)法去回歸到原先的制度模式之中。因為由政府來對安防企業(yè)資質(zhì)劃分等級，盡管在市場經(jīng)濟初期十分必要，但是其弊端也是很明顯的：\r\n第一， 政府對企業(yè)的分級、分等制度實際上是用政府的行政權(quán)給少數(shù)企業(yè)分割市場，排斥了其他企業(yè)的公平競爭。造成了諸多問題，包括少數(shù)企業(yè)壟斷市場的格局，阻礙了新的資金和企業(yè)注入安防市場，掛靠“資質(zhì)”企業(yè)的現(xiàn)象增多，競爭度不高，市場缺乏活力等等。\r\n第二， 分級、分等是政府用公共權(quán)威和信用向消費者擔保，但是，卻缺少相應(yīng)的責(zé)任機制。對分等、分級信息不實導(dǎo)致的后果，政府不對相對人承擔任何法律責(zé)任。這不符合“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的責(zé)任政府思想，而且對消費者是極其不利的。\r\n第三， 目前政府對企業(yè)的資質(zhì)分級分等，在衡量的標準體系中，行政管理的味道和痕跡比較濃厚，不自覺地滲透到標準體系之中，也存在著不適當干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的嫌疑，因此，必須根據(jù)市場經(jīng)濟的要求重新進行思考和仔細遴選。
改革的思路
行政許可法的出臺，意味著用政府的行政權(quán)力直接干預(yù)市場、直接監(jiān)控企業(yè)行為的終結(jié)。但是，在市場經(jīng)濟還沒有完全成熟，企業(yè)誠信還沒有完全確立，還缺少有效的保障消費者利益的機制的情況下，嚴格企業(yè)的資質(zhì)，沿革資質(zhì)的控制手段，從某種意義上講，還是必要的，至少有著現(xiàn)階段的必要性。\r\n但是，從具體的操作路徑上卻應(yīng)該有別于以往。應(yīng)當有計劃地、分步驟地實現(xiàn)“兩個平移”。我們認為，從制度建設(shè)的目標上看，安防企業(yè)的資質(zhì)信用制度應(yīng)當包括兩個方面的內(nèi)容：\r\n（1）規(guī)定安防企業(yè)的最低市場準入門檻，分別報警網(wǎng)絡(luò)公司與工程商，列出有關(guān)條件。\r\n（2）按照市場規(guī)律以及消費者需要了解的基本信息，抽取出若干市場要素，比如企業(yè)規(guī)模信息、已建安防工程效能評估信息、從業(yè)人員有無犯罪記錄信息、消費者投訴率等，建立相應(yīng)的評估、調(diào)查機制，以及透明、公開的行業(yè)協(xié)會信息平臺，實現(xiàn)上述信息的及時跟蹤、發(fā)布、查詢和共享。
實現(xiàn)步驟
在實現(xiàn)資質(zhì)制度由政府向社會轉(zhuǎn)移、由行政審批向中介評估轉(zhuǎn)移的目標上，因為市場中介發(fā)育不十分成熟，協(xié)會組織也有一個不斷摸索自律經(jīng)驗的過程，不可能一蹴而就、急于求成，要隨著協(xié)會和中介的逐漸成熟而逐步發(fā)展。我們的基本設(shè)想是分步走，實施“兩次平移”。
第一次平移
政府審批安防企業(yè)的資質(zhì)，分等、分級，轉(zhuǎn)移到由安防協(xié)會來組織認定安防企業(yè)的資質(zhì)信用。\r\n從目前浙江省、遼寧省公安廳和安防行業(yè)協(xié)會的實踐看，這種過渡基本上是將原先由公安機關(guān)評審資質(zhì)的模式稍加修改，搬到行業(yè)協(xié)會操作。由于有著原先的制度積累和經(jīng)驗，所以上手速度快，見效也快，操作性強，能夠很快填補政府權(quán)力撤出之后的真空。\r\n以上述省份的操作模式為模板，整個制度設(shè)計包括以下機構(gòu)組織與流程：\r\n（1）在安防行業(yè)協(xié)會中設(shè)立認定機構(gòu)，人員從專家?guī)熘须S機抽取、確定，具體負責(zé)對企業(yè)的資質(zhì)信用評估。\r\n（2） 在安防行業(yè)協(xié)會中設(shè)立相對獨立的申訴委員會，以行業(yè)協(xié)會的學(xué)術(shù)委員會為基礎(chǔ)，吸收企業(yè)代表、律師、專家學(xué)者組成，處理企業(yè)不服認定機構(gòu)的評估事宜。\r\n第一次平移是一個質(zhì)的飛越，實現(xiàn)了資質(zhì)認定職能由政府向協(xié)會（社會）的轉(zhuǎn)移。但是，從目前實踐單位的情況看，也存在一些問題：\r\n首先，有著簡單化的問題。如果只是僅僅停留在主體的變更，實際操作程序和內(nèi)容沒有實質(zhì)的變化，那么，上述研究中指出的分級評等的弊病仍然沒有克服，這種對企業(yè)的掌控也與市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求有著某種不契合、不協(xié)調(diào)。\r\n其次，責(zé)任問題。必須充分認識到，第一次平移也會將“管理的風(fēng)險”帶到行業(yè)協(xié)會，企業(yè)對行業(yè)協(xié)會的評等分級如果不服，也會產(chǎn)生訴訟問題。從目前行政訴訟修改的動向看，對具有公共管理職能的公法人的訴訟問題也有可能納入行政訴訟范圍。當然，目前行政訴訟還不能審理針對行業(yè)協(xié)會的訴訟，上述工作模式也因此暴露出一個很嚴重的問題，那就是缺少一個有效的責(zé)任機制。行業(yè)協(xié)會對認定失誤不承擔任何法律責(zé)任，對消費者的權(quán)益保障不利。而且，由行業(yè)協(xié)會自己組織評估，又由自己組織申訴委員會解決爭議，違反了正當程序中“自己不做自己案件的法官”（No one can be judge in his own case）的基本要求。\r\n因此，在第一次平移中應(yīng)當著重解決以下問題：\r\n第一， 評估工作的公正性問題。建立專家?guī)?，采取非固定的、臨時抽取若干名專家組成評估小組的做法，是目前比較能夠保證公正性的方案。\r\n第二， 評估指標進一步剔除行政管理痕跡、進一步市場化，符合消費者知情權(quán)的要求。\r\n第三， 責(zé)任機制和較為公正的救濟途徑。
第二次平移\
從安防協(xié)會直接認定安防企業(yè)的資質(zhì)，轉(zhuǎn)移到由獨立的中介機構(gòu)專門從事安防企業(yè)資質(zhì)信用的評估工作。機構(gòu)、流程圖示如下：\r\n(1)由中介機構(gòu)評估，能夠很好地解決責(zé)任機制問題，消費者的權(quán)益能夠得到更加充分的保障。因為從民法上講，中介機構(gòu)應(yīng)當對評估的結(jié)果負民事責(zé)任，如果在評估中有過錯，致使誤導(dǎo)消費者，給消費者造成損失，中介機構(gòu)應(yīng)當承擔相應(yīng)的民事責(zé)任。\r\n(2)必須梳理出一整套適合市場經(jīng)濟要求的、能夠客觀準確反映安防企業(yè)市場競爭力和信用的標準衡量體系。\r\n(3)行業(yè)協(xié)會在中介機構(gòu)的評估基礎(chǔ)上建立信息庫，通過多種途徑，比如顧客的投訴及其處理結(jié)果、法院的裁判、各種消費情況反饋調(diào)查等，收集有關(guān)企業(yè)的信用信息，建立每一個企業(yè)的信用檔案，向社會提供公開的、便捷的查詢途經(jīng)和傳播機制。\r\n第二次平移意味著安防企業(yè)資質(zhì)信用體系建設(shè)走上市場運作的常態(tài)軌道。但是，信息庫的建設(shè)以及相關(guān)技術(shù)的完善，決定了這次平移是艱難的，需要較長的時間，不可能一蹴而就。它可以與整個企業(yè)信用體系的建設(shè)同步協(xié)調(diào)進行。\r\n信息平臺的建設(shè)\r\n整個資質(zhì)信用體系的改革與重構(gòu)，必須以信息平臺的建設(shè)為基礎(chǔ)和前提。要解決有關(guān)企業(yè)的信息收集、跟蹤等技術(shù)問題，要為每一個企業(yè)建立信用檔案，供消費者自由查詢。要有對信息失誤、不實的申訴和改正機制。\r\n在上述平臺的建設(shè)中，要注意與社會上已有的一些信用評估體系對接，比如銀行信貸、工商誠信等評估，建立資源對流和共享機制，隨時匯入企業(yè)個體信用檔案之中，隨時增改信息，進而促成一個完整的安防企業(yè)信用體系的形成與建立。\r\n現(xiàn)階段工作中可能會遇到的問題（難題）\r\n（1）在企業(yè)資質(zhì)信用評估方面如果采取的是分級分等，就會存在全國和地方安防協(xié)會之間在評估結(jié)果上的銜接和資源共享問題。換句話說，比如，武漢行業(yè)協(xié)會評估出來的企業(yè)資質(zhì)，是否在全國范圍內(nèi)得到認可？到浙江省能否適用？\r\n上述問題的解決，關(guān)鍵在于評估標準的統(tǒng)一、規(guī)范，在于評估過程的公正、客觀。而且，在全國和地方行業(yè)協(xié)會之間應(yīng)當有一個約定，有共同確認的默契。\r\n（2）企業(yè)參加行業(yè)協(xié)會的資質(zhì)信用評估是自愿性的、還是強制性的？如果是自愿性的，企業(yè)不參與，也會使上述制度設(shè)想的效應(yīng)無法完全實現(xiàn)。但是，如果認為是強制性的，其理論根據(jù)是什么？是基于協(xié)會的自律自治功能？\r\n上述問題的解決，必須等待國家對行業(yè)協(xié)會的總體政策的出臺。從域外的情況看，有兩種情形：一是政府強制所有行業(yè)企業(yè)必須加入?yún)f(xié)會，以發(fā)揮自律功能；二是企業(yè)自愿性加入?yún)f(xié)會。\r\n（3） 企業(yè)對資質(zhì)評估結(jié)果不服，是通過再評估，還是申訴途徑來解決？\r\n從理論上講，再次評估是比較有說服力的做法。因為由行業(yè)協(xié)會評估，再由行業(yè)協(xié)會來處理爭議，違反了“自己不做自己案件的法官”的正當程序要求。而申請再次評估，由另外一個中介機構(gòu)按照統(tǒng)一、規(guī)范的標準再次組織評估，是比較市場化的做法。\r\n（4）對沒有資質(zhì)的企業(yè)進入安防市場的情況，怎么處理？\r\n加強對使用方的宣傳和指導(dǎo)，從使用方角度擠壓上述沒有資質(zhì)的企業(yè)進入市場，是比較符合市場規(guī)律的，也契合行業(yè)協(xié)會的角色定位。\r\n（5）評級之后有所下降怎么辦？\r\n以往，政府評級是按照行政許可來運作的，如果在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)放松管理、服務(wù)質(zhì)量下降，可以采取責(zé)令整頓等行政措施來督促整改。但是，評級、分等一旦轉(zhuǎn)入行業(yè)協(xié)會，用自律的方式來執(zhí)行，就不具有上述手段。解決的辦法有二：一是實行動態(tài)的評估，不斷跟蹤企業(yè)運營情況，及時反饋。但這種辦法很難馬上付諸實施。二是加強自律，通過內(nèi)部約定和規(guī)章制度來懲戒違規(guī)企業(yè)，比如，通報或者勸告。\r\n上述工作思路還是初步的探討，還須經(jīng)過各省、自治區(qū)、直轄市公安技防辦和行業(yè)協(xié)會等單位的討論和認可。\r\n法規(guī)與資質(zhì)信用建設(shè)的關(guān)系\r\n安防報警服務(wù)業(yè)管理條例草案中設(shè)立了一個“打包”的許可，要求安防企業(yè)必須沒有犯罪記錄、要有一定的技術(shù)人員和技術(shù)設(shè)備。實際上這只是解決安防企業(yè)進入安防市場的最低門檻，保證其具有基本能力和安防服務(wù)的基本效能。\r\n因此，無論該條例是否順利通過，由安防行業(yè)協(xié)會組織建立企業(yè)資質(zhì)信用制度仍然是很重要的。這是為貫徹行政許可法實施的第二套應(yīng)對方案，起彌補、補強的作用。\r\n（1）如果條例通過，解決了進入安防市場的最低門檻，安防企業(yè)資質(zhì)信用主要解決引導(dǎo)消費者理性消費。\r\n（2）如果條例沒有通過，資質(zhì)信用制度將承擔起市場準入和引導(dǎo)理性消費雙重作用。
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